(网经社讯)4月17日，市场监管总局依法对拼多多、美团、京东、饿了么、抖音、淘宝、天猫等7家电商平台“幽灵外卖”系列案作出行政处罚。责令7家电商平台改正违法行为，暂停新增蛋糕店铺3至9个月不等，并处以罚没款共计35.97亿元，是自2015年修订食品安全法以来面向平台开出的最大金额罚单。

其中，拼多多罚没合计约 15.22 亿元、美团罚没合计约 7.46 亿元、京东罚没合计约 6.35 亿元、饿了么（淘宝闪购）罚没合计约 5.58 亿元、抖音罚没合计约 0.57 亿元、淘宝罚没合计约 0.47 亿元、天猫罚没合计约 0.32 亿元。

同时，依据《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条的规定，对7家平台企业法定代表人和食品安全总监合计处以罚款1968.74万元。

在此背景下，国内知名数字经济智库网经社电子商务研究中心邀请了食品电商、物流供应链、平台治理、法学等专家等进行解读，并发布《“全国网络食品安全第一大案”——网经社智库专家独家解读报告》(41页报告下载：https://www.100ec.cn/zt/spanjd/ )  。

对此，网经社电子商务研究中心特约研究员、中国消费经济学会副理事长、北京工商大学商业经济研究所所长洪涛教授接受数字经济新媒体&智库——#网经社 独家专访。

1. 如何评价本次“一案罚七平台”的执法模式？对全国平台经济治理有何示范意义？

（一）此次执法模式的四大背景

（1）市场监管在“严监管”政策下实现“三大转变”：即从“事后处理”向“事前防控”转变，从“程序办理”向“实质解决”转变，从“单一保护消费者”向“保护多元市场主体”转变。

（2）监管部门三年行动进入最后一年，2024-2026年三大主题分别是“固本强基”“提质增效”“开拓创新”。

（3）根据三年行动方案2026年的四大目标是“知信、守信、用信、增信”四大目标。

（4）2025年出台的政策在2026年实施：《网络交易平台规则监督管理办法》《直播电商监督管理办法》《关于推动网络交易平台企业落实合规管理主体责任的指导意见》，修订《网络市场监管与服务示范区创建管理办法》发布《外卖平台服务管理基本要求》等国家标准，做好合同示范文本的制修订与推广工作，为2026年监管奠定了基础。

（二）对全国平台经济治理有何示范意义

（1）‌强化平台“守门员”主体责任，明确法律责任边界‌

‌严把“入场关”‌：平台必须对入网食品经营者（尤其是高风险品类如裱花蛋糕）履行‌实名登记与资质审查义务‌，不得以“系统自动审核”或“技术中立”为由推卸责任。

‌严控“过程关”‌：平台需主动监测异常订单行为（如转单、跨区域配送），‌不得纵容或参与“转单黑链”‌，否则将被认定为共同违法。

‌过好“治理关”‌：要求平台建立‌长效合规机制‌，包括内部审核标准、投诉响应、数据互通、信用评价等，推动治理从“运动式整治”转向“常态化自律”。

此次处罚依据《食品安全法》《电子商务法》及《食品安全法实施条例》，首次对同一类违法行为在‌七大平台同步适用“一店一罚”原则‌，形成统一执法尺度，避免“选择性执法”或“罚轻放重”‌。

（2）推动平台经济监管从“事后处罚”向“事前预防+事中控制”转型‌

‌技术赋能监管‌：监管部门穿透平台数据壁垒，利用大数据分析订单流向、区块链核验资质、AI识别虚假证照，‌提升执法精准度与效率‌‌。

‌协同共治机制‌：平台需与监管部门‌数据互通、接受社会监督‌，形成“国家规制+行业自治+用户参与”的多元治理格局‌。

‌暂停新增店铺等附加措施‌：除经济罚没外，还采取‌暂停新增蛋糕店铺3–9个月‌等业务限制，直接约束平台扩张冲动，倒逼其整改内部管理‌。

‌    （3）树立“最严厉处罚”导向，震慑行业乱象‌

‌史上最大罚单‌：35.97亿元是《食品安全法》实施以来‌最高罚没金额‌，彰显“四个最严”（最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责）。‌

‌对平台负责人追责‌：7家平台法定代表人及食品安全总监合计被罚‌1968.74万元‌，落实“个人责任到人”，打破“企业违法、个人免责”现象‌。

‌从重处罚典型平台‌：如平台因‌暴力抗法、多次提供虚假材料‌，被按每家违法店铺顶格罚款16万元，合计罚没15.22亿元，释放“违法成本远高于收益”信号‌。

‌    （4）为高风险领域平台经济治理提供可复制样板‌

‌聚焦高风险品类‌：以‌裱花蛋糕‌为切入点（微生物污染风险高、加工需专间），验证了对‌食品安全敏感行业‌实施“穿透式监管”的可行性‌。

‌打击新型违法模式‌：首次系统整治“平台+转单平台+幽灵店铺”形成的‌隐蔽黑色产业链‌，为未来治理“虚拟店铺”“代运营造假”等提供证据链与执法范式‌。

‌全国统一行动‌：由市场监管总局‌统筹七省专案组同步查处‌，打破地方保护与监管碎片化，体现中央权威与跨区域协同能力。

‌    （5）促进平台经济从“野蛮增长”转向“规范发展”‌

‌纠正“重流量轻合规”导向‌：明确平台不能以牺牲安全换取增长，‌合规是生存底线‌‌。

‌引导技术向善‌：鼓励平台运用‌AI、区块链‌等技术辅助核验与追溯，而非用于掩盖违法‌。

‌回应民生关切‌：案件源于消费者投诉“玫瑰插蛋糕”，体现监管‌以人民为中心‌，聚焦“舌尖上的安全”‌。

总之，本次“一案罚七平台”不仅是食品安全执法的重大突破，更是‌平台经济治理从碎片化、运动式向系统化、常态化转型的里程碑事件‌，为全国范围内规范平台责任、提升监管效能、保障公共利益提供了可复制、可推广的制度样板。

2.本次对7家平台统一处罚35.97亿元，从《电子商务法》《食品安全法》角度看，处罚幅度属于顶格还是常规区间？

（一）处罚所依据的核心法律条款

（1）‌《中华人民共和国食品安全法》第一百三十一条‌：

规定网络食品交易第三方平台未对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证，或未履行报告、停止提供平台服务等义务的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，‌没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，直至由原发证部门吊销许可证‌；同时可对直接负责的主管人员和其他责任人员处‌一万元以上五万元以下罚款‌。

（2）‌《中华人民共和国电子商务法》第八十三条‌：

明确电子商务平台经营者‌未履行对平台内经营者资质资格审核义务‌，或‌未采取必要措施制止侵害消费者权益行为‌的，由市场监管部门责令限期改正，可处‌五万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上二百万元以下罚款‌。

注：尽管上述法条原文规定的罚款上限较低，但本案中市场监管总局综合运用了‌违法所得没收+按未履责店铺数量计罚+情节严重认定‌等方式，突破了单条法条的罚款限额，体现了“过罚相当”原则下的裁量权行使。

（二）处罚幅度为何高达35.97亿元？

根据权威公开资料，本次处罚并非仅依据法条上限简单计算，而是基于以下多重因素：

（1）‌违法规模巨大‌：

7家平台共放任‌67604家“幽灵店铺”‌入驻，多数使用伪造或无效食品经营许可证。

（2）‌按未履责店铺数量计罚‌：

市场监管总局对每家未履行资质审查义务的店铺‌处以16万元罚款‌，仅此一项即达‌15.14亿元‌（针对部分平台）‌。

（3）‌没收违法所得‌：

平台因转单、虚假交易等行为获得的非法收益被全部没收，合计超‌5亿元‌。

（4）‌对“转单”行为另处罚款‌：

平台明知或应知“转单”侵害消费者权益却未制止，构成对《电子商务法》第十七条（信息真实披露）和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第十八条（不得委托加工）的违反，被单独罚款‌200万元至1.45亿元不等‌。

（5）‌顶格适用“情节严重”情形‌：

鉴于违法行为涉及全国、影响广泛、存在系统性失管，且部分平台‌阻碍执法‌（如拒绝提供材料、提供虚假信息），被认定为“情节严重”，从而适用更重处罚。

（6）‌对责任人追责‌：

依据《食品安全法实施条例》第七十五条，对7家平台的‌法定代表人及食品安全总监合计罚款1968.74万元‌，体现“处罚到人”原则。

（三）结论：处罚幅度合法且具有震慑意义

‌从法律适用看‌：虽单条法条罚款上限不高，但通过‌累计计算、合并处罚、没收违法所得、追责高管‌等方式，整体处罚金额在法律授权范围内。

‌从政策导向看‌：这是自2015年《食品安全法》修订以来，‌面向平台开出的最大金额罚单‌，彰显国家强化网络餐饮安全监管的决心。

‌从比例看‌：35.97亿元罚没款占7家平台2025年合计营收比例极小（估算约0.01%–0.05%），‌未显失比例原则‌，且与违法行为的社会危害性相匹配。

总之，本次处罚在‌法律依据充分、裁量合理、程序合规‌的前提下，体现了对平台经济“强监管、严问责”的趋势。

3.多家头部平台同时被查，反映出外卖、餐饮类电商平台在主体资质审核上存在哪些共性漏洞？

（一）资质审核流于形式，未履行实质性审查义务‌

‌仅做“形式审查”‌：平台普遍仅核对商家上传的营业执照、食品经营许可证等资质文件的‌表面完整性‌，未通过实地核查、与市场监管部门数据比对等方式验证其‌真实性与一致性‌‌。

‌未核验证照真伪‌：部分平台甚至对明显伪造的许可证（如“日常监督管理人员”信息不符、系统无法查到）也未识别，导致“幽灵店铺”得以上线‌。

‌忽视“一址多照”、“证照过期”等问题‌：多家平台对同一地址注册多个商户、证照已过期但仍在经营的情况视而不见‌。

（二）纵容“幽灵店铺”与转单行为，缺乏有效监控‌

‌放任“幽灵店铺”入驻‌：这些店铺无实体经营场所，或使用AI生成照片、盗用堂食门店图片伪装资质，平台未建立有效识别机制‌。

‌默许甚至参与“转单”产业链‌：调查发现，平台与“转单宝”等第三方平台合作，允许“幽灵店铺”将订单转包给无资质小作坊制作，自身仅赚取佣金，完全脱离食品安全责任‌。 

‌对高风险品类（如裱花蛋糕）审核更松‌：此类食品需专间加工、严格许可，但平台仍允许无相应许可的商家上线销售‌。

‌    （三）技术与人力投入严重不足，审核机制失灵‌

‌审核成本被压缩‌：有平台将商户审核人力成本仅占总运营成本的‌1.2%‌，而市场推广费用占比高达‌23%‌，反映出“重招商、轻风控”的商业模式‌。

‌技术手段用于流量而非安全‌：平台虽具备AI识别差评、刷单等能力，却未用于识别AI生成的虚假门店照片或证照造假‌。

‌数据壁垒阻碍监管协同‌：部分平台以“商业秘密”“数据不在本地”等理由拒绝向监管部门提供关键交易与资质数据，妨碍调查‌。

（‌四）责任主体缺位，内部管理形同虚设‌

‌平台高管未履职‌：7家平台的法定代表人及食品安全总监被认定“未全面履行岗位职责”，直接导致审核机制失效‌。

‌KPI导向扭曲‌：招商团队考核指标为“新增商户数量”，而非“合规率”或“食安风险”，激励快速上线、忽视审核‌。

‌整改流于表面‌：部分平台虽推出“明厨亮灶”“AI后厨预警”等措施，但被曝使用‌预录视频直播‌、‌认证地址与实际不符‌等问题，属“治标不治本”‌。

（‌五）行业共性根源：唯流量论，责任错配‌

‌平台定位偏差‌：长期将自身视为“技术中介”，而非“食品安全第一责任人”，试图通过“轻资产”模式规避责任‌。

‌违法成本低、收益高‌：幽灵店铺生命周期短、更换成本低，平台即使被罚也难伤筋骨，形成“屡查屡犯”循环‌。

‌监管回应与新规要求‌

为扭转上述问题，国家市场监管总局已出台并即将实施新规：

‌《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》‌（2026年6月1日生效）：

要求平台对商户进行‌实名登记+实地核查‌；

必须将商户资质与‌省级市场监管部门数据实时核验‌；

‌每6个月‌更新核验经营地址与资质；

明确“备案即担责、上线即受管、经营即履责”‌。

‌处罚原则‌：实行“一店一处罚”，对每家违规店铺对应的平台责任单独计罚，大幅提升违法成本‌。

总之，此次多平台同时被查，暴露出行业在‌资质审核机制、责任意识、技术应用与内部治理‌上的系统性缺陷，也标志着监管从“事后处罚”转向“全链条责任绑定”。‌

4. 本次“一案七罚”多家头部平台，在执法程序、责任认定上有哪些值得关注的亮点？

（一）执法程序上的亮点‌

‌跨区域协同办案‌：案件由市场监管总局直接牵头，组织七个专案组分别深入7家平台所在地开展调查，突破地方执法局限，实现全国统一行动‌。

‌技术穿透能力提升‌：面对平台以“系统升级”“数据不在本地”“商业秘密”等理由拒绝配合，甚至出现“暴力抗法”行为，执法人员通过深入分析平台数据架构、交易流程和算法逻辑，成功穿透技术壁垒，精准提取并固化关键电子证据‌。

‌“一店一处罚”原则‌：对查实的67604家“幽灵店铺”，依法分别处罚，累计罚没35.97亿元，体现处罚的精准性和违法成本的实质性提高‌。

‌同步查处关联平台‌：不仅处罚电商平台，还对“转单宝”“安徽寻梦”等第三方转单平台进行突击调查，并追究其提供技术支持和交易场所的法律责任‌。

（‌二）责任认定上的亮点‌

‌明确平台“守门员”主体责任‌：认定平台未依法履行《食品安全法》《电子商务法》规定的‌实名登记与资质审查义务‌，放任伪造许可证、无证经营等行为，构成系统性失职‌。

‌追究高管个人责任‌：首次对7家平台的‌法定代表人及食品安全总监‌合计罚款1968.74万元，依据《食品安全法实施条例》第七十五条，认定其违法行为“性质恶劣”，实现“责任到人”‌。

‌否定“技术中立”抗辩‌：认定平台与转单平台签订合作协议、开放API接口或订单数据权限，属于‌明知或应知转单行为违法仍提供协助‌，不能以技术中立或商业合作为由免责‌。

强调“实质性审核”而非形式合规‌：指出平台不能仅以“商家上传材料”视为完成审核，必须进行‌线上线下一体化核验‌，尤其对裱花蛋糕等高风险品类，须核实许可范围与实际经营一致‌。

‌认定违法行为具持续性和系统性‌：部分平台（如美团、饿了么）在2024年已因同类问题被处罚，此次仍重复违规，被认定为“反复性、系统性失管”，加重责任认定‌。

（‌三）制度意义与行业影响‌

‌创食品安全法史上最大罚单纪录‌：35.97亿元罚没总额，彰显“四个最严”要求（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）‌。

‌暂停新增蛋糕店铺‌：该措施直接限制平台业务增长，比单纯罚款更具震慑力，体现“治标更治本”的监管思路‌。

‌推动平台经济从“规模竞争”转向“责任竞争”‌：明确传递信号——流量和规模不能替代合规义务，平台必须将安全治理嵌入核心运营机制‌。

此次处罚不仅是对“幽灵外卖”的整治，更是对‌平台经济底层责任逻辑的重塑‌，标志着我国对互联网平台的监管进入“权责对等、责任到人、技术赋能、协同共治”的新阶段。

5. “幽灵外卖”长期屡禁不止，核心根源是平台动力不足、商家逐利，还是监管与技术存在盲区？

（一）平台动力不足：审核流于形式，责任缺位‌

平台为追求规模扩张和佣金收益，‌审核机制长期停留在“形式审查”阶段‌，仅核对商家上传的证照照片是否完整有效，‌未进行实地核查或实质性验证‌‌。

尽管2026年起新规要求平台履行“实质性审查”义务（如核验定位、证照与实际地址“三一致”），但此前平台普遍缺乏主动治理动力，存在“只抽成、不管理”的“甩手掌柜”心态‌。

市场监管总局对‌7家头部平台开出35.97亿元罚单‌，明确指出其“未依法履行资质审查义务”，凸显平台责任长期缺位‌。

（‌二）商家逐利：违法成本低，灰色产业链成熟‌

商家为压缩成本，普遍采用‌租借证照、盗用地址、AI生成虚假门头图‌等手段包装“幽灵店铺”，甚至形成“一证开多店”“美食城档口”等规模化黑产模式‌。

利用信息不对称，通过‌低价劣质食材、无实体后厨‌等方式牟利，且因流动性强、更换“马甲”成本低，屡查屡犯‌。

黑产链条已高度组织化：淘宝等平台存在批量兜售“外卖店装修”“门头设计”服务的商家，几十元即可定制“网红店”形象‌。

（‌三）监管与技术短板：覆盖难、响应慢、标准缺‌

‌监管力量有限‌：传统“以址管店”模式难以应对隐蔽性强、流动性大的幽灵店铺，基层监管人员远不足以覆盖海量商户‌。

‌技术手段滞后‌：早期平台缺乏动态监测能力，无法识别AI生成图片、证照复用等问题；监管部门也缺乏跨平台数据共享与智能筛查工具‌。

‌制度不完善‌：虽有《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》等法规，但‌全国统一标准体系尚未建立‌，对“线上线下一致”等原则执行存在模糊地带‌。

（‌四）治理新动向：多方共治+技术赋能‌

2026年以来，国家已出台多项新规开始实施，推动治理转向‌主动防控‌：

‌平台层面‌：强制“一镜到底”门店核验视频、每6个月动态核验资质、显著标识“无堂食”等‌。

‌监管层面‌：推广“骑手随手拍”（如郑州模式）、构建“数据筛查+网络巡查+现场核查”全链条体系‌。

‌技术层面‌：AI风险模型、证照与市场监管数据实时比对、“明厨亮灶”直播等逐步落地‌。

‌总之，幽灵外卖屡禁不止的根源是‌系统性失灵‌——平台逐利忽视责任、商家铤而走险、监管与技术未能同步升级。当前治理正从“事后处罚”转向“事前防控+多元共治”，但执行落地仍需持续强化。

6.平台未来应如何建立长效机制，从技术和管理上杜绝“幽灵店铺”“一证多店”“虚假地址”等问题？

平台需构建“技术+管理”双轮驱动的全周期治理体系‌，从入驻审核、存续监管到社会共治，实现对“幽灵店铺”“一证多店”“虚假地址”等问题的系统性防控。

（一）技术穿透：用AI与数据锁定“实质经营痕迹”

入驻环节“三验一比”‌

验视频‌：要求商家上传带实时GPS定位的“一镜到底”视频，覆盖门头、操作区、食材区，平台核验视频地理信息与注册地址一致性。

验门头+定位‌：强制提交高清门头照+手机GPS截图，系统自动比对地图坐标。

验实体存在‌：通过卫星图、街景图、周边商户访谈等交叉验证，识别“P图门头”“借址开店”等造假。

比数据源‌：接入市场监管证照库、不动产登记、水电缴费记录等外部数据，筛查证地不符、地址失效等问题。

存续期间动态巡查‌

高风险类目（如蛋糕、婴幼儿食品）实行‌月度视频抽检+突击实地检查‌；普通餐饮‌季度复核地址真实性‌。

对连续2次无人接单、配送员反馈“找不到店”的商家，自动触发预警并暂停接单。

AI识别异常行为‌

接入“明厨亮灶”系统，未实现后厨视频公开的商家不得上线。

利用AI比对历史照片与最新街景，发现门头更换、场所闲置等异常。

分析订单数据：如长期无堂食自取、凌晨高频出餐但无照明记录，标记为可疑模型。

（二）管理闭环：压实平台主体责任，构建共治机制

严把“入场关”‌

平台必须履行《食品安全法》规定的资质审查义务，对入网商家进行实名登记、证照核验，杜绝“上传即过”的形式审核。

斩断“转单黑链”‌

禁止平台为“转单宝”类接口开放权限，利用大数据分析订单流向、出餐时间、配送轨迹，对异常转单行为智能预警。

建立“黑名单”与信用体系‌

将违规商家纳入平台“黑名单”，实现跨平台共享；建立信用评价体系，让守信商家获更多流量支持。

发动社会监督力量‌

设立“幽灵外卖”有奖举报平台，鼓励骑手、消费者举报“地址不符”“找不到店”等线索。

骑手可成为“流动探头”，通过日常送餐发现异常并上报。

在订单页设置“地址无效”一键举报入口，上传定位截图自动转交监管系统。

强化内部追责‌

对平台员工为业绩违规放行“幽灵”商家的行为严肃追责，防止“灯下黑”。

（三）政策协同：推动法规落地，形成监管合力

自2026年6月1日起，《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》将正式施行，明确平台对商家资质、地址真实性负连带责任。

平台需与监管部门数据互通，打破信息孤岛，形成“线上监测+线下执法”闭环。

7.其他网络食品、电商交易、平台治理、执法稽查、处罚力度、案件意义、案件启示等相关角度，您自由发挥点评

探索和推行“平台-商家-快递-结算-协会-媒体-政府”平等的多主体分布式供应链模式，探索其生态联动的模式，探索全链条食品安全体系，探索相互联动的生态可持续发展生态链/生态圈，探索数字化下多主体“无缝对接”的高效供应链体系，从而探索经济效益、社会效益、生态效益（ESG)可持续发展。

专家介绍：洪涛，中国消费经济学会副理事长、网经社电子商务研究中心特约研究员。先后被聘为国家社科基金评审专家、国家科技进步奖评审专家，浙江工商大学商贸研究中心学术委员会委员、东北财经大学流通研究院特约研究员、网经社电子商务研究中心特约研究员。自1986 年以来，先后在《财贸经济》《中国农村经济》《中国流通经济》《河北经贸大学学报》《中国 社会科学院研究生院学报》《企业管理》《人民日报》报刊等刊物上发表论文527篇，有76篇论文被 中国人民大学报刊复印资料转载。中国知网高被引TOP1学者，中国知网收录论文423篇，其中“三高论文”（高PCSI论文、高被引论文、高下载论文）3篇，“两高论文”（高被引论文、高下载论文）1篇。

【小贴士】

网经社深耕电商与互联网近20年，依托旗下网络消费纠纷调解平台“电诉宝”（315.100EC.CN）及开放型电商智库平台网经社电子商务研究中心（RESC.100EC.CN），通过立法参谋、监管课题、监管培训、监管会议、监管调研、专项报告六大方式，在推动消费维权、参与行业立法、促进平台合规等方面成果显著，持续获得有关部委的认可（详见：https://www.100ec.cn/zt/scjghbhb/  ）。